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矿业必修课:海外“冲突矿物”立法和我国政企应对策略:英雄联盟赛事竞猜

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英雄联盟赛事竞猜:谈涉外冲突矿产法以及我国政府和企业的应对策略是不言而喻的,也有着悠久的历史。根据联合国环境规划署2009年进行的一项研究,自1990年以来,世界上至少有18起暴力冲突是由木材、矿产和石油天然气等自然资源的研究和开发引发的,在2009年之前的60年里,至少40%的国家间冲突与自然资源密切相关。最后,在过去的五年里,冲突矿物已经成为采矿、电子、信息技术和其他企业在社会责任领域的必修课。

本文期望研究冲突矿产专题中的两个基本问题:冲突矿产概念的普遍性和国外冲突矿产法律实施机制的科学有效性,并在此基础上为我国政府和行业提出明确的政策和实践建议。冲突矿产是普遍的国际规范吗?正是在1990年代之后,国际社会在国际法律体系的层面上将冲突与自然资源联系起来。

自20世纪90年代以来,非洲的安哥拉、塞拉利昂、刚果民主共和国、利比里亚、科特迪瓦(象牙海岸)等地区再次发生了叛乱集团与政府之间的激烈内战,DIA的铁矿石和贸易是这些叛乱集团的主要经济来源。在这种情况下,1998年6月,联合国安全理事会先后通过了第1173号和第1176号决议,制裁饱受战争蹂躏的团体,如安哥拉民族解放阵线,禁止国家从安哥拉进口由安哥拉政府原产地证书制度控制的钻石。这项决议第一次在一份具有普遍国际法律约束力的文件中,在矿产资源贸易和解决内战冲突之间建立了因果联系。

在随后的两年多时间里,联合国安理会先后通过了十几项涉及上述国家的决议,关注DIA非法贸易对国际和平与安全的有利影响。但是,这些决议并没有明确提出冲突DIA的概念。当然,在现阶段,媒体和非政府组织对媒体协会的冲突有不同的看法。

例如,2000年10月,《纽约时报》解释了冲突钻石协会如何突破塞拉利昂的原产地证书制度,以在塞拉利昂销售的钻石协会的新标签非法流向世界市场。2000年底,联合国大会将这一标签适用于国际法律体系。2000年12月1日,大会通过了众所周知的第55/56号决议,题为“DIA在助长冲突方面所起的作用”,该决议侧重于DIA冲突导致若干国家发生冲突的问题,并呼吁所有国家超越DIA冲突贸易与向反叛运动提供武器、燃料或其他违禁材料之间的联系。

自那时以来,大会每年都通过相同标题的决议,以促进国际社会在管理冲突方面的希望与合作,包括2002年第56/263号、2003年第57/302号、2004年第58/290号和第59/144号以及2016年1月第70/252号决议。在这些决议中,冲突一词被大量使用。但是,自从联合国大会将冲突DIA作为国际规范性文件中的一个共同概念确立了十多年以来,其他矿产资源与内战等冲突之间的关系也在联合国安理会和联大进行了辩论。

然而,联合国不仅没有使用冲突锡和冲突铜矿等明确的概念,而且也没有提出冲突矿物或冲突资源的一般概念。例如,自从联合国在2000年明确提出冲突钻石协会的概念以来,联合国安全理事会在过去15年中每年都通过几项侧重于刚果民主共和国局势的决议,并在至少30项决议中,就控制该国非法铁矿石和非钻石协会自然资源的贸易以及改善矿产品的可追溯性以缓解内部冲突提出了要求或建议。然而,这些决议都没有用于冲突矿产或冲突资源的概念。此外,在同一时期,用于冲突的资源的概念,特别是冲突矿物,已经在学者、媒体和非政府组织中流行起来,但这一次,联合国和其他国际组织提出了不同的概念
这或许可以解释,尽管冲突矿产资源是冲突矿产和冲突资源概念的开端,但它是一个孤独的不存在,在具有普遍重申或约束效力的国际规范词汇中引人注目。

这一引人注目的原因不仅是许多联合国会员国同意将各种资源称为冲突,而且在冲突DIA的概念下,联合国帮助政府、企业和其他利益攸关方成功创建了一个控制冲突中针对叛逃者的非法DIA贸易的系统,称为金伯利进程。金伯利进程在短时间内取得了良好的成果,这是因为钻石出口国的产量相对较小,生产地区集中,贸易渠道烧结,利益格局简单。2004年,金伯利进程主席已经宣布,世界上只有不到1%的钻石协会属于冲突钻石协会,而当时距离金伯利进程6月份成立只有一年时间。相比之下,对于铜、锡甚至黄金等产量巨大、产地集中、贸易渠道广泛、利益简单的其他矿产,完全不可能建立金伯利进程这样的国际管制体系。

在这种情况下,联合国采取的现实路径是:不做任何事情就把这些矿物贴上骇人听闻的冲突矿物的标签,这不一定有利于解决冲突问题本身。本质上,经济合作与发展组织(经合组织)特别同意给冲突矿物贴上标签,但更关注冲突地区本身。

因此,经合组织为此制定的相关指导文件有一个很长的名字:《关于来自不受冲突影响和高风险区域的矿石的负责任供应链尽责调查指南》。相比之下,美国2010年通过的《多德-弗兰克法案》(Dodd Frank Act 1502)和欧盟提案中的相关法律试图为更常见的各种矿物建立原产地跟踪和供应链行为管理系统。因此,这些法案扩展了冲突DIA的思想,使用冲突矿物来指代不规则的矿物对象。

然而,这并不能解释冲突矿物或冲突资源的概念不仅是国内法或区域法中的一个概念,也不是一个普遍的国际标准术语。同时也说明,即使国际上尝试引用冲突矿产的国内法律概念,任何在党内党外适用冲突矿产的行为,都只是违背了国内的法律理念。例如,2016年初,大赦国际发表了一份特别报告《不择手段天照的真凶:全球钴矿贸易的策动力来自刚果民主共和国境内的人权侵害》,充分揭示了全球钴资源供应链中不存在的人权挑战,包括刚果民主共和国手工开采童工的不当做法。

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事实上,虽然这种邪恶的做法发生在刚果民主共和国,但与冲突无关。然而,在这份报告发表后,许多评论将钴矿物贴上了冲突矿物的标签。比如天合光能最近公布的《2015年企业社会责任报告》,将冲突矿物定义为刚果民主共和国及其周边国家铁矿石中的锡、钽、钨、金、钴等金属矿物,在铁矿石生产和销售过程中造成了严重的人权和环境问题。

这一意想不到的趋势说明,有必要关注这样一个事实,即冲突矿产这一国内法律概念和国内政治议程最终被概括为针对更多矿产、资源和区域的破坏性国际运动,这缺乏国际规范。这一结论的重要性在于,当冲突矿产尚未真正成为国际议程上的一个问题时,中国的所有利益相关者,尤其是政府部门,必须更坦率地考虑所采取措施的政策导向和国际战略影响。

冲突矿产法是否创造了科学有效的机制?在冲突矿产真正成为国际法律体系的问题之前,矿产供应链中的企业已经做出了道德上的希望,基本上满足了美国和欧盟国内的合规拒绝。目前,这两个地区冲突的矿产法不仅对各国的企业产生了直接影响,也不会对包括中国在内的其他国家的法律和政策产生影响。因此,欧美冲突矿产法的科学性和有效性极其重要。

鉴于欧盟冲突矿产法仍在定稿阶段,本文将主要考察美国多德-弗兰克法案1502。美国冲突矿产法的主要挑战在于其对冲突和矿产的定义。

就冲突而言,第1502条是严格的,允许在刚果民主共和国东部发生极端暴力。就矿物而言,它分为钨、锡、钽和金(3TG)及其衍生矿物。

虽然有很多事实依据支持1502条对上述区域和矿产的划界,但某种程度上反对问题的事实并不多:为什么不是其他区域?为什么不是其他矿物质?值得注意的是,第1502节中冲突矿物的定义还包括一个最重要的补充条款,即国务卿要求的任何其他矿物或其衍生物,迄今为止,美国国务卿没有在这一清单中增加任何其他矿物。这就解释了美国法律中的冲突和矿物质是更好的政治决策产物,而不是基于客观情况的歧视。虽然提案中的欧盟法律以无冲突和经合组织等高风险地区来界定冲突,但其矿产仍被具体划定为钨、锡、钽和金(及其衍生物),所以这两者的空采基本上仍射向刚果等中非大湖区国家。

本质上,在国内法层面,无论是表格形式还是叙事定义,由于主观政治化,冲突矿产法都将服务并符合国家的国际关系议程。欧美冲突矿产法更严峻的挑战在于原著的持续执行机制。第1502条的基本拒绝机制是,如果产品中使用的矿物来自刚果或其邻国,企业必须向美国证券交易委员会提交报告,说明其对矿物来源和分销链的行为审查措施,并说明不超过刚果民主共和国无冲突拒绝的产品。

然而,美国工业界对这一机制背后的方法论及其明确措施明确提出了法律挑战。2013年年中,美国全国制造商协会(NAM)等行业组织已经起诉美国证券交易委员会(US Securities and Exchange Commission),公开质疑这一机制的科学有效方法。全国制造商协会(National Manufacturers Association)声称,政府没有确凿的证据指出,有必要通过公开宣布产品是否参与刚果冲突来促进刚果的和平,因此这一机制不一定能推进政府的意愿和利益。

此外,在无法证明矿物原产地的情况下,披露规则拒绝企业在其网站上声明未发现其产品,不涉及刚果冲突,相当于拒绝企业再次贴上刚果大屠杀同谋的血腥标签,违反了美国宪法关于保障言论自由的第一修正案。经过两轮诉讼,尽管裁决法院基本保证了1502条的披露驳回,但也判定不涉及刚果冲突,明显违反了第一修正案。法院认为产品和矿物没有卷入冲突。

不涉及冲突的标签是一个隐喻,传达了刚果战争的道德责任。通过迫使拒绝出售股份的公司否认其手中的鲜血,该法案干涉了言论自由的行使。本质上,这个邪恶标签的另一个意想不到的结果是,矿产供应链中的许多企业干脆取消了整个冲突地区的矿产订购和贸易,以至于许多企业自豪地声称,他们使用的矿产没有一种是从这些国家订购的。

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这种对1502条的无情曲解,势必损害这些地区的发展和民生。这迫使美国证券交易委员会在2014年4月修订了明确的披露规则。第一个变化是仍然拒绝企业将其产品标注为不涉及刚果冲突或不确认是否涉及刚果冲突等。

相反,披露的重点是所用矿物的冶炼厂和原产国,以及企业确认矿物原产地的希望。
就欧洲联盟而言,到目前为止,欧洲联盟的三个机构尚未就冲突矿产法的执行机制达成协议。主要争议在于是否有必要为矿产资源建立强制性的行为机制,持续执行的机制是仅限于矿产进口商(守门员规则)还是不仅限于进口商和制造商(针对矿产)(全球团队规则)。

可以看出,到目前为止,欧美冲突矿产法的执行机制正面临着不利的争议和挑战,这不仅涉及到冲突矿产法明显的方法论前提,还涉及到冲突矿产法的制度设计。结论是,尽管欧美法律定义的冲突矿物是一个真实的命题,但欧洲和美国都没有设计出一个需要科学有效地回应命题中主要关注点的解决方案。

然而,特别重要的是要注意,该行业必须为此分担巨额成本。根据国际电子行业互联互通协会(IPC)早在2011年就对其成员企业积极开展的研究,为了符合1502条,第一年对每个IPC成员企业进行供应链验证的成本中位数高达6.5万美元,而追踪软件、额外人员、培训、法律服务和第三方审核的总成本中位数则低约17万美元。中国政府和企业如何应对冲突矿产的挑战?毫无疑问,控制R&D和自然资源贸易在缓解冲突方面发挥着极其重要的作用。

所有利益攸关方必须采取行动,建立机制,解决自然资源增加木柴和提高冲突工资的问题。但上述分析表明,欧美现有的冲突矿产法律,由于其固有的缺陷,完全不可能构建出类似于联合国冲突DIA机制的效果。

在这种情况下,我国政府和企业不应该首先研究欧美冲突的矿产法,尤其是其目前的实施效果及其对我国企业投资和经营的影响。在政策层面,我国政府不应一开始就谨慎使用冲突矿物的概念,以避免冲突矿物标签在冲突和矿物两个层面上的普遍应用。

其次,在冲突矿产成为一个真正的国际议程之前,政府部门不应该在这个问题上进行谨慎的干预,抵制在官方层面采取保守的行动,通过采用国内法律或制定标准来防止其成为一个国内政策和国际关系的问题,尤其是当中国这样的法律或标准是最有可能的模式,即欧美涉及的法律正在被批评或发展的时候。而且这种法律或者行政干预肯定不会给中国企业带来很大的成本。

目前比较稳定有效的方式是行业内涉及的组织在充分调研交流的基础上制定指导性文件和管理工具。最后,中国政府不应该在国际公共管理平台(如联合国等)上与其他国家和有关方面进行大的探索。

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)解决自然资源改善冲突的普遍解决方案或个案解决方案,以避免这一问题持续政治化。对中国企业而言,当其因经营布局或业务关系而成为第1502条等法律或其上下游业务伙伴的规范对象时,仍须拒绝按照这些法律或符合法律规定的合同进行披露和报告。同时,中国企业也应该深入研究和自学这些法律中包含的管理方法,包括供应链行为机制等。

从而了解矿物和其他原材料及产品的来源。虽然单个企业的能力可能无法解决冲突本身的问题,但很明显,企业至少可以让自己(及其上下游合作伙伴)订购的矿物原料不来自通过供应链为冲突融资的矿区,进行管理。最后,必须强调的是,企业不应为了避免与矿产法发生冲突而终止其在所谓冲突地区的R&D和贸易业务,因为这不仅急于解决问题,而且不会加剧当地的冲突
只有这样,我们不仅可以防止国家参与法律带来的商业风险的转化,而且还可以防止有意或无意地给已经造成巨大人道主义灾难的冲突火上浇油。

*本文编辑后于2016年10月发表(编号《WTO经济导刊》)。图片版权全球见证拓展说明:梁晓辉:2003年在北京大学参与建立中国首个人权硕士教育项目,担任项目谈判代表。该项目首次在中国大学开设了企业与人权(企业社会责任)课程。

2005年,他重新加入中国纺织工业协会社会责任办公室,负责管理中国首个社会责任管理系统CSC9000T及其他设施系统的研究、开发和推广。自2008年以来,作为主要起草专家,他帮助中国的总承包、电子、通信、汽车、矿产和林业等其他行业的组织制定全行业的社会责任指导文件。同时,作为中国专家,他还参与了联合国和经济合作与发展组织发起的许多关于社会责任的国际文件的制定过程。

自2006年以来,他还在北京大学法学院教授商业与人权(企业社会责任),是中国第一位开设该课程的中国学者。梁晓辉,现任上海交通大学企业法律中心研究员,剑桥大学《工商业与人权学刊》特邀编委,联合国全球契约人权与劳工工作组成员,世界经济论坛全球议程理事会理事。

2016年6月,它首次被评为联合国可持续发展目标领军人物。。

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